De opkomst van het “gedoogakkoord”

De leiders van CDA, VVD en PVV streven naar “een kabinet van VVD en CDA, met gedoogsteun van de PVV”. Zij willen niet alleen een regeerakkoord maar ook een “gedoogakkoord”. Een “staatsrechtelijk novum”, aldus informateur Opstelten.

Het “gedoogakkoord” is kennis van nu. Het woord is niet eerder dan in 2010 terug te vinden in de Nederlandse parlementaire geschiedenis. En de term wordt nog niet door iedereen overgenomen. De Koningin heeft nog niet gerept van een “gedoogakkoord” of “gedogen”.

PVV-leider Geert Wilders zei bij de presentatie van zijn verkiezingsprogramma dat “gedogen” een optie zou zijn “ als een plaatsje in de Trêveszaal er niet inzit”. “Ik ben van nature niet zo’n fan van gedogen maar dit is dan de enige uitzondering.” Na de verkiezingen herhaalde hij dat  “gedoogsteun” zijn tweede optie was.

Wat is de geschiedenis van het “gedoogakkoord”?

Het woord “gedoogakkoord” ziet het licht in de verklaring van VVD, CDA en PVV van 30 juli 2010:

“Daarom is – met acceptatie van elkaars verschillen van mening en het volledig aan elkaar gunnen van de vrijheid van meningsuiting over bestaande verschillen van inzicht – overeengekomen dat de PVV het nader te onderhandelen regeerakkoord op onderdelen zal steunen vanuit een gedoogpositie. VVD en CDA zullen van hun kant in het overeen te komen gedoogakkoord wensen van de PVV honoreren.

In zo’n gedoogakkoord zullen in ieder geval de afspraken moeten staan over de invulling van de maatregelen van de bezuinigingen en harde afspraken over immigratie, integratie en asiel, veiligheid en betere ouderenzorg waarbij duidelijk is dat voor de PVV de bereidheid tot het steunen van bezuinigingen gekoppeld is aan de inhoud van de te maken afspraken op het gebied van immigratie, integratie en asiel, veiligheid en ouderenzorg.”

Informateur Lubbers licht in zijn eindverslag toe hoe de gedoogvariant in 2010 is ontstaan. Over zijn gesprekken op 22 juli schrijft hij:

“Toen de fractievoorzitter van de PvdA herhaalde dat eerst duidelijkheid moest ontstaan over een combinatie van VVD, PVV en CDA, wees ik hem er op dat dit ook zou kunnen leiden tot het resultaat dat zulk een combinatie inderdaad mogelijk zou blijken, bij voorkeur als coalitie maar ook in het geval dat de drie daarover geen overeenstemming zouden bereiken, wellicht in een gedoogvariant. De PvdA-fractievoorzitter merkte op dat de opdracht zich beperkte tot meerderheidsvarianten.

Ook schrijft Lubbers:

 “Intussen had de fractievoorzitter van de VVD mij gemeld dat zijn voorkeur nadrukkelijk lag bij een VVD-PVV-CDA coalitie, maar dat gedogen door de PVV ook een mogelijkheid was, terwijl de fractievoorzitter van de PVV in dit verband met name wees op de ruimte die dit hem en zijn fractie bood voor het uitdragen van de eigen opvattingen in de Kamer. Mijn conclusie uit de gesprekken van die dag was dat niets bespreekbaar was als niet eerst een combinatie van VVD, PVV en CDA onderzocht werd.”

Op 23 juli schrijft Lubbers in een mededeling voor de pers over “politieke samenwerking”:

 Ik schrijf nadrukkelijk politieke samenwerking omdat mij gebleken is dat een dergelijk onderzoek zich niet alleen zou moeten richten op de mogelijkheid van een VVD-PVV-CDA kabinet, maar ook op een VVD-CDA kabinet met gedoogsteun van de PVV.”

In zijn eindverslag gebruikt ook Lubbers op 3 augustus de term “gedoogakkoord”:

“Ons land is gewoon bestuurd te worden door meerderheidskabinetten. Nu is er echter zoals hierboven beschreven het onderzoek naar de mogelijkheid van een bijzondere politieke samenwerking van VVD, PVV en CDA beogend een regeerakkoord tussen VVD en CDA en een gedoogakkoord hiervan door en met de PVV. Dit is uiteraard geen meerderheidskabinet als gebruikelijk. Het is echter ook geen gewoon minderheidskabinet. Immers, een meerderheid in de Tweede Kamer werkt samen, zij het op een bijzondere, eigen wijze met een regeerakkoord en een afzonderlijk gedoogakkoord die niet geheel los van elkaar gezien kunnen worden.”

In zijn toelichting aan de Tweede Kamer op 4 augustus meldt Lubbers:

“Nu moet ik iets zeggen over de verhoudingen die ik ken en over wat dat bijzondere minderheidskabinet eigenlijk betekent. Ik neem twee passages uit het eindverslag. Het is niets nieuws, maar ik kan er iets over zeggen, zodat het zo helder mogelijk wordt. De eerste passage is te vinden op pagina 6 van mijn eindverslag. Daarin wordt erop gewezen dat de fractievoorzitter van de PVV er met het oog op de gewenste politieke samenwerking en in daarop gerichte gesprekken zorg voor zal dragen dat het conceptregeerakkoord geen elementen bevat die het gedoogakkoord voor de PVV onmogelijk zouden maken. Ik vraag aandacht voor die formulering. Bij die formulering dacht ik in eerste instantie dat je in de politieke samenwerking regeerakkoord en gedoogakkoord in een adem zou kunnen noemen. Later hebben de drie fractievoorzitters mij bij verificatie echter suggesties gedaan om mijn pen toch iets aan te scherpen omwille van een goede formulering. Daarom leest u boven aan pagina 8 van het verslag: ′′het betreft nu een kabinet dat in zijn samenstelling een minderheidskabinet is, maar in de Tweede Kamer steun kan vinden bij een meerderheid van VVD, PVV en CDA bij de uitvoering van het gedoogakkoord, terwijl de PVV-fractie bij de uitvoering van het regeerakkoord het kabinet niet naar huis stuurt′′. Ik vergelijk die formulering even met wat ik net zei: regeerakkoord en gedoogakkoord is een geheel, zo dacht ik na het eerste gesprek, maar in het tweede daarover vragen stellend, is mij gebleken dat ik het beter zo kon formuleren. Dit is dan ook conform de bedoelingen van de drie fractievoorzitters. Die gaan nu verder spreken onder een nieuwe informateur, maar dit beantwoordt de vragen wat ik wist van het karakter van dat kabinet. Dit kan ik hier dus over vertellen.”

De Koningin geeft vervolgens, op 5 augustus, de opdracht aan informateur Ivo Opstelten om:

“een onderzoek in te stellen naar de spoedige totstandkoming van een stabiel kabinet van VVD en CDA dat met de steun van de PVV kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal”.

Informateur Opstelten geeft op dezelfde dag een interpretatie van zijn opdracht, waarin hij de term “gedoogakkoord” overneemt:

“Gisterenavond heb ik van de Koningin mag ik zeggen – zo voel ik het ook – een uitdagende opdracht ontvangen. Kort samengevat: die opdracht zorgt dat er twee akkoorden komen. Een regeerakkoord en een gedoogakkoord. Dat moet de basis zijn voor de spoedige komst van een stabiel kabinet van VVD en CDA, dat met steun van de PVV kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal.”

Nadat de onderhandelingen zijn vastgelopen, geeft Opstelten in zijn eindverslag van 4 september uitleg over de beoogde samenwerking:

“De besprekingen hadden betrekking op de totstandkoming van een regeerakkoord tussen de coalitiefracties VVD en CDA en op een akkoord («gedoogakkoord») tussen de fracties van VVD, PVV en CDA over steun aan een kabinet van VVD en CDA met betrekking tot de beleidsterreinen immigratie, integratie, asiel, veiligheid en ouderenzorg alsmede een pakket bezuinigingen van 18 miljard euro. De inhoud van het tussen de drie fracties te sluiten akkoord zou integraal deel uitmaken van het regeerakkoord tussen de coalitiefracties VVD en CDA. Voorts hield het beoogde akkoord van de drie fracties in dat de PVV-fractie bij de behandeling in het parlement van voorstellen van het kabinet geen moties van wantrouwen of afkeuring zou steunen voor zover die betrekking zouden hebben op de uitvoering van onderwerpen uit het regeerakkoord. Overigens zou de PVV-fractie de vrijheid hebben tegen die voorstellen zelf te stemmen. Met het oog daarop nam de voorzitter van de PVV-fractie deel aan de besprekingen tussen de voorzitters van de fracties van VVD en CDA over het regeerakkoord.”

 

Wat betekent dit voor de benaming van het kabinet? 

In het debat over het eindverslag van Opstelten wordt door verschillende Kamerleden gesproken over:

“een kabinet van VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV”

Alexander Alexander Pechtold (D66) noemt het een:

“CDA/VVD/PVV-kabinet”

CDA-fractievoorzitter Maxime Verhagen geeft als omschrijving:

een minderheidsregering waarbij wij door middel van een gedoogakkoord zekerstellen dat de maatregelen die wij zullen nemen, kunnen rekenen op de instemming van een meerderheid” 

De nieuwe informateur, Herman Tjeenk Willink, spreekt op 8 september van een:

“een samenwerking tussen VVD en CDA met PVV”

In antwoord op vragen noemt hij dit een:

“minderheidskabinet-meerderheidscoalitie”

Bureau woordvoering kabinetsformatie laat op 9 september weten dat Tjeenk Willink zich richt op:

“de beoogde politieke samenwerking tussen VVD, PVV en CDA”.

Bureau Woordvoering kabinetsformatie noemt ook weer de “gedoogsteun”:

“De informateur zal – zoals eerder aangekondigd – in vervolggesprekken die hij donderdag 9 september 2010 achtereenvolgens met de drie fractievoorzitters van VVD, PVV en CDA voert, nader ingaan op de voorwaarden die vervuld moeten zijn om de vorming van een stabiel kabinet van VVD en CDA dat met gedoogsteun van de PVV kan rekenen op vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal met succes te kunnen afronden.”

Informateur Tjeenk Willink is op zoek naar een antwoord op de vraag:

“Is er een grote mate van zekerheid dat de informateur dit keer wel aan zijn opdracht kan voldoen: “een onderzoek in te stellen naar de spoedige totstandkoming van een stabiel kabinet van VVD en CDA dat met de steun van de PVV kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal”.

Op 13 september spreekt ook Tjeenk Willink over een “gedoogakkoord” en over:

“een kabinet van VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV”

Waarna hij als advies geeft om een informateur te benoemen voor de voortzetting van het onderzoek

“naar de spoedige totstandkoming van een stabiel kabinet van VVD en CDA dat met de steun van de PVV kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal”.

De Koningin beslist aldus. En informateur Opstelten is weer aan het werk.

Op de website www.kabinetsformatie2010.nl is nu ook te lezen:

“Het is staatsrechtelijk mogelijk te regeren met een minderheidskabinet. De meerderheid in de Tweede Kamer moet dan wel zo’n kabinet gedogen.”

(update 13 september, 26 september)

Last of ruggespraak

Stemmen leden van de Tweede Kamer zonder last of ruggespraak?

Nee, zegt artikel 67 van de Grondwet, ze stemmen “zonder last”.

Voor 1983 stond er ook dat zij “zonder ruggespraak met hen die benoemen”. Die passage werd als verouderd beschouwd. Uit de memorie van toelichting:

 “Deze woorden zijn overbodig en hebben alleen nog maar historische betekenis. Zij kunnen bovendien de onjuiste indruk wekken dat het voeren van overleg aan de leden van de Staten-Generaal verboden is.”

Overleg mag wel, een bindend mandaat mag niet.

“Wel achten wij het gewenst het verbod van last te handhaven. Daarmede wordt vastgelegd dat elk bindend mandaat van een lid van de Staten-Generaal nietig is. Op zulk een mandaat kan derhalve nimmer een beroep worden gedaan. Zo zal bijvoorbeeld niet de ongeldigheid van een stemming kunnen worden ingeroepen op de grond dat een lid van de Kamer anders stemde dan in zijn fractie was overeengekomen.”

Gedoogsteun

Ook “gedoogsteun” was er eerder, maar dan anders….

De eerste vermelding in de (gedigitaliseerde) parlementaire geschiedenis is te vinden in 1977.

Fractievoorzitter Ed. van Thijn van de PvdA schreef op 5 december aan informateur mr. W.C.L. van der Grinten:

“Het zou natuurlijk kunnen dat u met uw nieuwe stap beoogt alsnog de steun te verwerven van andere fracties op basis van het regeerakkoord tussen C.D.A. en V.V.D. Wanneer u in die poging slaagt zal dat toch niet veel meer kunnen zijn dan gedoogsteun, zodat u dan toch het extra-parlementaire stadium binnentreedt. Tenzij u hen tot het aanvaarden van een parlementaire binding zou willen uitnodigen. In dat geval is het echter niet juist nog langer van een C.D.A.-V.V.D.-kabinet te spreken. Dan bent u bezig een C.D.A.-V.V.D.-X-Y-Z-kabinet te vormen.”

Het woord was al eerder gevallen. Toen kwam de gedoogsteun niet van een andere partij, maar dan vanuit een (beoogde) regeringspartij. CDA-fractievoorzitter Willem Aantjes zei op 26 november bij de VARA:

“Er is een tussenvorm. Dat is dat je zegt, ik steun de totstandkoming van dit kabinet niet. (…) Maar als het toch tot stand komt, dan zal ik er niet op uit zijn om het meteen weg te sturen. Dan zal ik het op zijn beleid beoordelen. (…) Dat is dan de zogenaamde gedoogsteun.” 

(A.K. Koekkoek, Partijleiders en kabinetsformatie, Deventer, 1978, blz. 440)

Informateur Van der Grinten legde uit wat die gedoogsteun volgens hem inhield:

 “Constitutionele steun is toegezegd door de fracties als zodanig; de enkele leden die de totstandkoming van het kabinet niet willen bevorderen doch ook niet willen beletten, zijn deel blijven uitmaken van hun fractie en hebben zich hiervan niet afgescheiden. Een te vormen kabinet wordt dus gedragen door de fracties van C.D.A. en V.V.D., die te zamen de meerderheid in de Tweede Kamer vormen. Met de verklaringen van de fractievoorzitters van C.D.A. en V.V.D. is komen vast te staan dat de aanvaarding van het herzien regeerakkoord door de fracties inhoudt dat op basis van dit regeerakkoord de vorming van een kabinet mogelijk is, dat mag vertrouwen in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging te ondervinden. Wat enkele leden van de C.D.A.- fractie hebben verklaard gaat verder dan een louter willen gedogen. Opmerking verdient in dit verband dat bij de kabinetsformatie in 1973 werd aanvaard, dat het louter willen gedogen reeds medebrengt dat een kabinet in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging zal ondervinden.”