Hoe openbaar is de kabinetsformatie?

Het debat  in de Tweede Kamer over het afschaffen van de dividendbelasting ging óók over de transparantie van de kabinetsformatie. Niet voor het eerst. De formatie van 2012 leidde tot het aannemen van de motie-Pechtold over de openbaarheid van het formatiedossier. Ook verscheen in 2014 een evaluatierapport. 

Afgelopen woensdag kwam het archief van de kabinetsformatie 2017 online. Op dezelfde dag liepen de gemoederen in de Tweede Kamer hoog op. De oppositiepartijen, die vroegen om andere documenten, troffen geen “uitgestoken hand” van premier Rutte:

“Artikel 68 van de Grondwet en de WOB verplichten niet om persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren bekend te maken. Daar ben ik ook echt op tegen, zowel in het verkeer tussen ambtenaren en hun bewindslieden als in het verkeer tussen ambtenaren en de formatie. Nogmaals, als we op alles het volledige licht van de openbaarheid zetten, dan kun je in dit land niet meer met elkaar dingen aftasten, dingen uitproberen, het een tegen het ander afwegen. Als dat allemaal openbaar wordt, ook wat ik net terecht — althans, ik vind het terecht, want anders zei ik het niet — “rijp en groen” noemde, dan kunnen wij niet besturen.”

Motie-Pechtold
Ook in 2012 was er discussie over de openbaarheid van het formatiedossier. Het was D66-fractievoorzitter Pechtold die  “meer openbaarheid” wilde. In een motie constateerde hij:

“dat over de relatie tussen de Wet openbaarheid van bestuur en het dossier van een kabinets(in)formatie na elke formatie discussie ontstaat”

In de motie, die met algemene stemmen werd aangenomen, sprak de Tweede Kamer uit:

“dat het wenselijk is dat de onderhandelende partijen voor aanvang van de informatie afspraken maken met de informateurs over de manier waarop zij gezamenlijk zorg zullen dragen voor openbaarheid van het «informatiedossier» na afronding van hun opdracht.”

Pechtold zei later tegen de evaluatiecommissie dat de informateurs van 2012 “mager” invulling hadden gegeven aan de uitvoering van de motie. De commissie zelf schaarde zich “in zijn algemeenheid” achter de aanbeveling van de Raad voor het Openbaar Bestuur dat op de (in)formateur de verplichting rust “tenminste bij zijn eindverslag alle documenten openbaar te maken, die relevant zijn voor de beoordeling van dat verslag”.

Evaluatie
De evaluatiecommissie wijst op de veranderingen sinds niet meer de Koning maar de Tweede Kamer opdrachtgever is van de (in)formateur(s):

Dat het formatiearchief-2012 na afloop van de kabinetsformatie bij zowel Algemene Zaken als de Tweede Kamer kwam te berusten ligt voor de hand. Het dossier werd tijdens de formatie opgebouwd door de verkenner, de informateurs en de formateur, waarna de laatste in zijn hoedanigheid van Minister-President de stukken onderbracht op Algemene Zaken. De commissie vindt dit een praktische en voor de hand liggende handelwijze. Dat ook de Tweede Kamer uiteindelijk een afschrift van het formatiedossier krijgt toegezonden, is uit het oogpunt van transparantie wenselijk. Een formele verplichting hiertoe is er naar het oordeel van de commissie overigens niet.”

2017
Hoe is het gegaan in 2017? Op 27 oktober stuurde minister-president (en ex-informateur) Rutte afschriften aan de Tweede Kamer “van de relevante stukken die tijdens de verkennings-, informatie- en formatiewerkzaamheden ter tafel zijn geweest evenals afschriften van de aan de verkenner, informateurs en formateur toegezonden brieven, nota’s en adviezen”.

In antwoord op Kamervragen laat minister Ollongren (BZK) weten:

“Dit formatie-archief is op 15 november 2017 geplaatst op http://www.kabinetsformatie2017.nl en is daarmee voor eenieder elektronisch raadpleegbaar. Het archief omvat ongeveer 1.500 stukken. De plaatsing op http://www.kabinetsformatie2017.nl heeft plaatsgevonden nadat uit privacyoverwegingen de persoonsgegevens van personen die zich op persoonlijke titel tot de (in)formateur(s) wendden onleesbaar zijn gemaakt.  Voorafgaand aan deze plaatsing heeft het archief ter inzage gelegen bij het ministerie van Algemene Zaken.”

Aan de toegankelijkheid van de informatie wordt nog gewerkt:

“Komende dagen wordt gewerkt aan het overzichtelijker aanbieden van deze pdf’s.”

Herijk de rijksvisie op toezicht

Een vol jaar broedt het kabinet nu op het rapport Toezien op publieke belangen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Het advies gaat over rijkstoezicht in Nederland, door inspecties en markttoezichthouders. Het is de hoogste tijd dat het kabinet met een reactie komt, stellen Paul van Dijk en Rob Velders.

In de begeleidende brief wees de WRR vorig jaar al op de verplichting van het kabinet om te reageren op het rapport. Maar sindsdien is het stil. Terwijl de WRR tal van belangrijke aanbevelingen doet die tenminste tot nadenken stemmen. Over onafhankelijkheid van toezichthouders, over de kosten van toezicht, en over wie die kosten moeten. Om maar een paar voorbeelden te noemen,

En we kunnen niet zeggen dat het rustig is rond toezicht. Er is ophef over de aankondiging van bedrijfsbezoeken door de Inspectie Leefomgeving en Transport. Het functioneren van de Nederlandse Zorgautoriteit kwam onder vuur. Net als het toezicht op voedselbereiding door de paardenvleesaffaire. Eind oktober verschijnt het rapport van de parlementaire enquetecommissie over woningcorporaties. Ongetwijfeld worden ook daar noten over toezicht gekraakt.

Er zijn in het rijkstoezicht verschillen die niet zonder meer te verklaren zijn. Rijksinspecties als IGZ en NVWA vallen onder ministeriële verantwoordelijkheid. Markttoezichthouders als AFM en ACM zijn neergezet als zelfstandige bestuursorganen. Maar minister Blok wil zijn financiele toezichthouder CFV weer naar het ministerie halen. En de NZa-casus laat zien dat er een verschil is tussen formele zelfstandigheid en onafhankelijkheid in de praktijk.

In het land van toezicht wordt tegenwoordig het evangelie Van de Harvard-hoogleraar Malcolm Sparrow gepredikt. In die benadering is toezicht meer dan handhaving; het gaat om het oplossen van problemen. Ook de WRR kiest dit “verruimde” perspectief. Maar wat vindt het kabinet daar eigenlijk van?

De WRR pleit voor ‘reflectief’ toezicht. Toezichthouders moeten feedback geven om beleid te agenderen, voor te bereiden en te evalueren. En ze moeten jaarlijks een ‘staat van de sector’ maken. Er moet ‘adequate publieke verantwoording van toezichthouders’ zijn, en een ‘passende verantwoordingsrelatie met het parlement’.

Het WRR-rapport vraagt om reflectie door politici, beleidsmakers en toezichthouders, maar ook burgers en bedrijven. In het afgelopen jaar zijn serieuze reacties uitgebleven. We rollen van incident naar incident, maar we zien geen ontwikkeling in het beleid. Het wordt de hoogste tijd dat een start wordt gemaakt met aanbeveling 1: Herijk de rijksvisie op toezicht!

Paul van Dijk en Rob Velders zijn adviseurs op het terrein van toezicht. Zij namen het initiatief tot de ToezichtTafel.

Deze bijdrage verscheen op 10 September op PM Public Mission.

Blok: parlement “machtig genoeg” om zelf zbo’s uit te nodigen

Minister Blok wil dat Eerste en Tweede Kamer uitnodigingen aan zelfstandige bestuursorganen via de minister of staatssecretaris sturen, maar beseft ook dat het parlement “machtig genoeg” is om hierover zelf te beslissen. Dit zei hij tijdens een algemeen overleg in de Tweede Kamer op 26 juni.

Blok vindt dat het parlement zbo’s “in overleg met” de betrokken bewindspersoon moet uitnodigen. Volgens Tweede-Kamerlid Gerard Schouw (D66) mag dit echter niet leiden tot een vereiste van “goedkeuring”. Minister Blok stelde daarop dat uiteindelijk het parlement beslist: “De Kamer is machtig genoeg om eigen koers te varen.”

De minister van Wonen & Rijksdienst gaf een toelichting op de notitie die hij onlangs stuurde over ministeriële verantwoordelijkheid en zbo’s. Hierop werd al met verbazing en onbegrip gereageerd door de Eerste Kamer. De senaat verwacht nog een schriftelijke toelichting van de minister.

Lees hier mijn blog van 26 juni op PM.nl, voorafgaand aan het algemeen overleg: Laat parlement zelf zelfstandige bestuursorganen uitnodigen.

Paul van Dijk

 

Stellingname Blok over zbo’s leidt tot onbegrip in senaat

Minister Blok moet toelichten waarom het parlement alleen medewerkers van zelfstandige bestuursorganen zou mogen uitnodigen via de minister of staatssecretaris. Dit stelt de commissie BZK van de Eerste Kamer, die Bloks opstelling “volstrekt niet” begrijpt.

Minister Stef Blok

De minister Van Wonen & Rijksdienst schreef onlangs in een notitie dat de minister op de hoogte moet zijn als de Eerste of Tweede Kamer het “voornemen” heeft om een medewerker van een zbo uit te nodigen. Dan dient een bewindspersoon de gelegenheid te hebben om de vragen zelf te beantwoorden. Net als medewerkers van ministeries zouden medewerkers van zbo’s alleen uitgenodigd moeten worden via de minister of staatssecretaris.

De notitie over ministeriële verantwoordelijkheid bij zbo’s blijkt in de Eerste Kamer niet goed te vallen. De betrokken commissie stelt datde stellingname van Blok zich slecht verhoudt met de woorden die hij wijdt aan de zelfstandigheid van het zbo en de beperkte verantwoordelijkheid van de minister.

De commissie begrijpt ook niet waarom de notitie niet ook ondertekend is door minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaantelegenheden! Ronald Plasterk. “Kunt u gemotiveerd aangeven of laatstgenoemde minister constitutioneel bezien een eerste verantwoordelijkheid draagt voor vraagstukken inzake de ministeriële verantwoordelijkheid?”

Het antwoord wil de Eerste Kamer binnen vier weken van Blok ontvangen, liefst mede namens Plasterk.

 

Senaat praat over optreden van zbo’s in parlement

Als de Eerste of Tweede Kamer een medewerker van een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) wil uitnodigen, dan zou dat verzoek gedaan moeten worden via de minister of staatssecretaris. Deze stelling van minister Stef Blok komt dinsdag aan de orde in de Eerste Kamer.

Eerste Kamer (2011)

Senator Thom de Graaf vroeg in januari om een notitie over ministeriële verantwoordelijkheid bij zbo’s. Deze week reageerde minister Blok (Wonen & Rijksdienst) met een document van twee pagina’s, waarin hij ook ingaat op uitnodigingen voor hoorzittingen en andere bijeenkomsten in het parlement. Het kabinet zei eerder geen bezwaar tegen te hebben tegen het verschijnen van directeuren of voorzitters van verzelfstandigde organisaties, “zolang de ministeriële verantwoordelijkheid hierdoor niet in het geding raakt”.

In de nieuwe notitie gaat Blok terug naar 2007, toen het toenmalige kabinet interne regels voor rijksambtenaren “van overeenkomstige toepassing” verklaarde op zbo’s. Sinds 1998 waren er al Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren, maar deze golden en gelden niet buiten het “beperkte gezagsbereik” van ministers. Dat veranderde niet in 2007. Wel maakte het kabinet toen een Leidraad die dieper inging over de contacten met het parlement. En volgens de begeleidende brief was die Leidraad ook relevant voor zbo’s:

“De ministers zullen de onder hun ministerie ressorterende zelfstandige bestuursorganen informeren dat de Leidraad voor hen van overeenkomstige toepassing is.”

Blok schrijft nu nog eens dat Eerste en Tweede Kamer bestuurders van zbo’s kunnen uitnodigen voor bijvoorbeeld hoorzittingen, “als het gaat om taken waarvoor het betreffende zbo verantwoordelijk is”. En hij tekent daarbij aan:

“Gelet op de (beperkte) verantwoordelijkheid die een bewindspersoon heeft voor een zbo, is het wenselijk dat de minister of staatssecretaris op de hoogte is als een van de Kamers het voornemen heeft om een medewerker van een zbo uit te nodigen, en dat de bewindspersoon ook in de gelegenheid wordt gesteld om de vragen zelf te beantwoorden als hij van mening is dat deze binnen zijn verantwoordelijkheid vallen. Dit past binnen een goede werkrelatie tussen zbo en minister.”

Vragen

Voor de Eerste Kamer, die de notitie heeft gekregen, zijn nog wel enkele vragen te bedenken.

Vindt ook het huidige kabinet in 2014 wat de ministerraad van 2007 vond? Kon de ministerraad destijds een leidraad van overeenkomstige toepassing verklaren op personen die niet onder hun gezag vallen?

Is er nog een onderscheid te maken tussen bestuurders en medewerkers van zbo’s? En tussen feiten en opvattingen?

En hoe is eigenlijk de toepassingspraktijk van de Aanwijzingen en de Leidraad? In de parlementaire documenten zijn voorbeelden van – geclausuleerde – “toestemming” aan zbo’s te vinden, zoals aan DNB, AFM en UWV. Blok schrijft dat het parlement verzoeken via de minister “zou moeten doen”, maar gebeurt dat ook?

Belangrijker is de vraag wat het gewenste regime is. Zou het niet goed zijn als Eerste en Tweede Kamer zonder tussenkomst van de minister zbo’s kunnen uitnodigen? Is het niet vreemd dat ministers “toestemming” verlenen voor activiteiten van organen en mensen die niet onder hun verantwoordelijkheid werken? En zou het parlement zich niet het recht moeten voorbehouden zonder toestemming van bewindslieden te kunnen praten met verzelfstandigde organisaties?

De antwoorden op deze vragen staan niet in de notitie, maar kunnen alsnog aan de orde komen. Op dinsdag 20 mei bespreekt de commissie BZK/AZ van de Eerste Kamer de brief van minister Blok.

Kabinet positief over optreden van verzelfstandigde organisaties in parlement

Het kabinet heeft er geen bezwaar tegen als de leiding van verzelfstandigde organisatie wordt uitgenodigd om informatie te geven aan het parlement. Wel geldt als voorwaarde dat “de ministeriële verantwoordelijkheid hierdoor niet in het geding raakt”.

Minister Blok schrijft dit in reactie op het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten van de Eerste Kamer en op een rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De onderzoekscommissie vond dat directe verantwoording het democratisch toezicht versterkt en zich verdraagt met de ministeriële verantwoordelijkheid.

Het kabinet is minder enthousiast over het bespreken van horizontale verantwoording, de verantwoording door verzelfstandigde en geprivatiseerde organisaties aan klanten, stakeholders en samenleving. De commissie stelde voor evaluatierapporten die voortkomen uit het gebruik van horizontale verantwoording in het parlement te bespreken, naast informatie uit bestaande verticale verantwoordingsvormen. Het kabinet schrijft:

“Horizontale verantwoordingsinformatie kan waardevol zijn, mits zij aanvullend is en niet in de plaats komt van verticale verantwoordingsinformatie. Het is zaak zich steeds rekenschap te geven van de beperkingen en risico’s van die informatie. Het gebruik daarvan moet naar het oordeel van het kabinet dan ook terughoudend en zorgvuldig geschieden.”

Raad van toezicht

Het kabinet blijft terughoudend over de instelling van een Raad van Toezicht bij zbo’s:

“Het kabinet van mening is dat de minister onverkort en ongehinderd alle bevoegdheden moet kunnen uitoefenen die de Kaderwet ZBO’s hem toedenkt. Het is daarom zeer terughoudend ten aanzien van de instelling van RvT’s bij ZBO’s. De hoofdlijn van het kabinetsbeleid in deze is dan ook dat er geen wettelijk ingesteld intern toezichtorgaan (lees: RvT) is. Als er toch een wettelijk ingesteld intern toezichtorgaan (RvT) moet komen, dan dient de wenselijkheid ervan goed – dat wil zeggen specifiek op de situatie van het ZBO toegesneden – te worden onderbouwd. De taken van dit orgaan blijven bij voorkeur beperkt tot advisering.”

Commissie

Het kabinet heeft bij aantreden een Ministeriële Commissie Vernieuwing Publieke Belangen (MC PB) ingesteld.

 “De MC PB houdt zich bezig met analyses van een aantal sectoren inclusief bijbehorende beleidsvarianten; tevens richt zij zich op verbindende en doorsnijdende onderwerpendie meerdere beleidsterreinen raken. De MC PB zal ook de samenhang van beleid gericht op het borgen van publieke belangen bewaken.”

Nulmeting

Het kabinet zal bij toekomstige besluiten tot privatiseringen zorgen voor voldoende monitoring. Bij nieuwe privatiseringen zal de beginsituatie standaard met een nulmeting worden vastgelegd. De minister voor Wonen en Rijksdienst stuurt bovendien jaarlijks een brief aan het parlement over de stand van zaken met betrekking tot het verzelfstandigingsbeleid.

“Verscherpt toezicht”

De Inspectie voor de Gezondheidszorg heeft besloten het VUmc “voor maximaal zes maanden onder verscherpt toezicht te plaatsen”. Wat betekent dat eigenlijk, “verscherpt toezicht”?

Uit het persbericht bij de maatregel blijkt dat de inspectie de komende zes maanden “zowel aangekondigde als onverwachte bezoeken” gaat brengen, “om te toetsen wat de ontwikkelingen zijn”.

De IGZ besloot in 201 27 keer tot verscherpt toezicht (6 keer in 2008, 13 keer in 2009, 11 keer in 2010). De stijging past in de ambitie om “proactiever en minder gedogend” te worden, aldus het Meerjarenbeleidsplan 2012-2015.

Het begrip “verscherpt toezicht” komt niet alleen bij de IGZ voor, maar deze inspectie zet de maatregel wel het meest in. Hierna zijn passages te vinden die laten zien wat verscherpt toezicht is en wanneer de IGZ dit instelt.

IGZ-handhavingskader 2008:

De IGZ ziet verscherpt toezicht, net als een verbeterplan, als een corrigerende maatregel. De categorie van corrigerende maatregelen bevindt zich tussen enerzijds advies en stimulerende maatregelen en anderzijds bestuursrechtelijke, tuchtrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen.

“Corrigerende maatregelen: inspecteurs leggen corrigerende maatregelen op als risico’s op niet-verantwoorde zorg (te) hoog zijn en de situatie niet langer kan voortbestaan. Afhankelijk van de mate van afwijking van de norm voor verantwoorde zorg start de inspectie met het eisen van een verbeterplan met uit te voeren activiteiten en een bijbehorend tijdpad. De termijn is onder meer afhankelijk van de mate van risico voor patiënten. Een zwaardere vorm van toezicht is het instellen van verscherpt toezicht. Dat vindt veelal plaats als het verbeterplan tot onvoldoende resultaat leidt en dit verwijtbaar is aan de zorgaanbieder. De inspectie maakt het instellen en opheffen van verscherpt toezicht actief openbaar en informeert er de betrokken bewindspersoon over.”

Handhavingsschema’s 2009

Bij de uitwerking van het handhavingskader maakt de IGZ onderscheid tussen verschillende fases:

1. verzamelen van informatie

2. oordeelsvorming, overreden en overtuigen

3. inzet van wettelijke handhavingsinstrumenten

Verscherpt toezicht wordt toegepast in fase 2:

“Verscherpt toezicht is een intensieve vorm van toezicht in fase twee van gefaseerd toezicht. Dit is geen wettelijk handhavingsinstrument, maar houdt in dat de inspectie vaker toezichtbezoeken aflegt en het besluit tot verscherpt toezicht wordt in overeenstemming met de Wet openbaarheid van Bestuur (Wob) actief openbaar gemaakt. Doel van die openbaarmaking is het informeren van (potentiële) patiënten/cliënten (zie procedure verscherpt toezicht). In fase 3 is sprake van inzet van wettelijke handhavingsinstrumenten.

Over de verhouding tussen fase 2 en 3:

“Verscherpt toezicht gaat veelal vooraf aan handhavingmaatregelen in fase 3 zoals het opleggen van een bestuurlijke boete, het vragen aan de minister van een aanwijzing en/of het opleggen van een bevel. Het instellen van verscherpt toezicht sluit het starten van fase 3 echter niet uit. Het kan soms nodig zijn om naast verscherpt toezicht ook andere handhavingmaatregelen te treffen. De beslissing tot verscherpt toezicht wordt openbaar gemaakt op de site van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (lGZ).”

De bijlage bij het samenwerkingsprotocol OM-IGZ 2009 gaat in op de verhouding met bijvoorbeeld strafrechtelijke maatregelen:

“Verscherpt toezicht () gaat vaak vooraf aan interventies zoals het advies aan de minister tot het geven van een aanwijzing, opleggen van een bevel, opleggen van een bestuurlijke boete en/of de inzet van opsporing, tenzij er een directe noodzaak is het strafrechtelijke traject te volgen.”

Toezichtkader 2011:

In het Toezichtkader van 2011 licht de IGZ toe wanneer zij verscherpt toezicht inzet:

” In het algemeen kan gezegd worden dat de inspectie overgaat tot het instellen van verscherpt toezicht als zij er naast een verhoogd risico voor de patiënt onvoldoende vertrouwen in heeft dat (het bestuur van) de instelling bereid of in staat is om adequate maatregelen te nemen. Als er reden is om te twijfelen aan de acute veiligheid van patiënten/ cliënten, zal de inspectie een bevel geven om bepaalde activiteiten te stoppen of om onmiddellijke verbetering onmiddellijk te realiseren; al dan niet gevolgd door een verzoek aan de Minister om een aanwijzing te geven. Een bevel en verscherpt toezicht kunnen naast elkaar gegeven respectievelijk ingesteld worden. Ook het aanspannen van een tuchtzaak tegen een professional die willens en wetens ‘wegkijkt’ van een disfunctionerende collega kan aan de orde zijn.”

Andere bronnen:

Toezichtvisie voor de IGZ (VWS, 2012).

J.H. Hubben, De IGZ: van stille kracht naar publieke waakhond, uit Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 2012 (36) 2, blz. 96 e.v.